フジノの質問
議案第94号平成27年度横須賀市病院事業会計決算をはじめ、他の全会計の決算について、総括質疑を行ないます。
まず、はじめに、本市が指定管理者に対して巨額の貸し付けを繰り返してきたことに関して、議会の議決を要しない『指定管理業務基本協定書』で貸し付けを約束した件などについて伺います。
9月23日の予算決算常任委員会・全体会での代表監査委員との質疑、9月27日の教育福祉分科会での健康部との質疑、その後、関係部局へのヒアリングを繰り返してきた中で、本市病院事業会計が、市民病院の指定管理者である公益社団法人地域医療振興協会に対して続けてきた貸付金の存在と、その会計処理方法などに強い疑問を抱きました。
平成22年度8億5,000万円、23年度10億5,000万円、24年度8億5,000万円、25年度10億円、26年度12億円、27年度12億円と、本決算で6年間に及びます。
今年も貸し付けており、すでに7年になります。
けれども実は、今回の決算まで僕は、この貸し付けの存在を全く知りませんでした。
本来、議会は市民の皆さまからお預かりした税金がどのように使われるのか、どのように使われたのかを、本市の歳入歳出予算および決算の全てについて、提出された資料に基づいて、細部にわたって審査した上で、議決または認定します。
つまり、こんな莫大な貸し付けに気づかないことは、異常事態です。
そこで議会人として、僕はこれまで何故、全くこの貸し付けの存在に気付けなかったのか、と必死に調べました。
その結果分かったことは、なんとこの貸し付けは、議会に提出し、審査と議決を経る必要のある予算書や決算書に、一度も記されたことがなかった、ということです。
その為に、僕だけでなく、議会がその存在に気付くことは極めて困難で、実際これまで一度も取り上げられたり、問題視されたことはありませんでした。
監査委員作成の「横須賀市地方公営企業決算審査意見書」
唯一、監査委員が作成する『地方公営企業決算審査意見書』の、たくさんある表のひとつである『協会との主な取引』の中に小さく記された『短期資金の貸付12億円』という項目があり、今回の決算で初めて、貸し付けが無担保であることに改善を求める一行の文章があったので、気付くことができました。
協会との主な取引状況
この特殊な貸し付けの問題をぜひ皆さまに知っていただきたいので、まずこの貸し付けの成り立ちを説明します。
市の直営だった市民病院の経営の行き詰まりを打開する為に、平成22年度から指定管理者制度を導入することになりました。
本市と地域医療振興協会はそのスタートにあたって、『指定管理業務基本協定書』（以下、基本協定書）を締結しました。
この『基本協定書』の第20条に、「市民病院の運転資金に不足を生じる場合に、本市は指定管理者に貸し付けを行なう」と明記してしまったのです。
これを根拠にして本市は毎年8億5千万円から12億円もの貸し付けを繰り返してきました。
ただ、この『基本協定書』の策定に議会は全く関与していません。
当時、市民病院に指定管理者制度を導入するために、議会には市民病院条例中改正案が市長から提出されましたが、『基本協定書』そのものは提出されず、その内容を審査したり、議決する機会はありませんでした。
これが何を意味しているかというと、市民代表である議会が一切チェックさえできないままに、市民の皆さまからお預かりした税金から、なんと約10億円も将来にわたって貸し付ける約束をした条文が、『基本協定書』の中に記載されてしまったということです。
普通、本市が将来にわたる何らかの支出を約束した場合、予算書に『債務負担行為』という扱いではっきり記されて、必ず議会のチェックを受けるものなのです。
しかしこの貸し付けは、どこにも記されませんでした。
貸し付けの金額は毎年変わるのですが、そのプロセスも説明します。
健康部と地域医療振興協会によって、毎年新たな『横須賀市市民病院指定管理業務年度協定書』（以下年度協定書）を策定します。
併せてその際に、だいたい12月頃に、翌年度の市民病院の収支見込みを元に担当課長らが『基本協定書』第3条の、事業収益の総枠の12分の2を基準に貸し付け金額を算定します。
そして『横須賀市立市民病院短期貸付金貸借契約書』が作成されて、財政部長合議の上で、財務事項として専決規定に基づいて市長決裁で手続きが完了します。
そして翌年度4月月初には貸し付けが実施されます。
実は、このプロセスにも議会は全く関与できません。
『年度協定書』の策定も、毎年の貸し付けも、議会の審査や議決などは全く必要無く、市長決裁だけで支出されてしまうのです。
議会はノーチェック、巨額な貸し付けにも関わらず、担保は無し。
そんな極めてハイリスクな状態で7年にわたって、8億5千万円から12億円という巨額な税金が支出されてきたのです。
この事実に、議会人として僕は強い驚きと問題を感じます。
税金の使い道をチェックできない予算決算があってはならない、と率直に僕は思います。そこで市長に伺います。
【質問】
議会の関与できない方法を用いて、市長決裁だけで巨額な貸し付けを将来にわたって可能にする条文を記載した『基本協定書』を、本市が地域医療振興協会と締結したことは、市民と議会への説明責任、アカウンタビリティを全く果たしておらず、重大な問題だと僕は考えています。市長はどのようにお考えでしょうか。お聞かせください。
市長の答弁
市と指定管理者との『基本協定書』により、運転資金の貸付をしていることについて、ご質問をいただきました。
この資金の貸し付けについては、指定管理者である地域医療振興協会から、診療報酬が2か月後に健康保険組合等より確実に入金される為、この収入と支出のタイムラグを埋める為の資金を手当てして欲しい、という要望がありました。
こちらはあくまでも赤字補てんをするのではなく、診療報酬が現金として入金されるまでのタイムラグを埋めるものであります。
また、その要望のあった内容については、『市民病院事業計画書』という形で、当時の、平成21年の民生常任委員会に追加説明資料として提出をさせていただいています。
フジノの質問
説明資料の提示が過去になされたということで、基本的には市長は、市議会が関与しない予算があっても良いのだというお考えなのだ、と受け止めました。
次の質問に移ります。
この貸し付けの約束と、それから会計処理の方法は、現行の法令には違反してはいません。
【質問】
しかし、議会人である僕からみれば、『抜け道』のような方法で7年もの間、議会の審査や議決も経ず、さらには貸し倒れが起こるリスクに備えた担保も設定せずに来た本市の貸し付けは、極めて無責任だと指摘せざるを得ません。
この点について伺います。
市長は、どのようにお考えでしょうか。お答え下さい。
市長の答弁
市としては、指定管理期間の8年間を無担保で貸し付けることは、債権保全という点でリスクが高いと考えました。
この為、貸し付け年度内に必ず返済をさせる短期貸付を、選択をしてまいりました。
ただ、この点については監査委員からもご指摘を受けていますので、次回、指定管理者を指定する際には、さらにリスクを減らすように改善をしていきたいと思います。
フジノの質問
質問は、今までの在り方は無責任だったのではないかという質問だったんですが、やはりその点にもお答えいただけなくて、市長は現状を正当化しているんだなということもよく分かりました。
次の質問に移ります。
病院事業会計以外の他の全ての会計についても、ぜひ確認をしたいと思います。
【質問】
病院事業会計と同じ仕組みを用いて、議会の審査や議決を必要とせずに決裁のみで指定管理者や外郭団体などに貸し付けを行っている事例は、他にも存在しているのでしょうか。市長、お答えください。
市長の答弁
一般会計および特別会計については、予算に計上していない支出というのはできませんので、決裁のみで貸し付けを行うことはありません。
予算に計上している案件では、一般会計で６事業ございます。
また、地方公営企業法を適用している水道事業会計および下水道事業会計においても、指定管理者や外郭団体に貸し付けた事例はありません。
フジノの質問
他の会計には無い、ということで大変安心しましたが、逆にこの病院事業会計の貸し付けが特別だということがよくわかりました。
続いての質問に移ります。
法令上の『形式的正確さ』だけでなく、本市のステークホルダーに説明責任を果たす為に、すべての取引の実態などを適切に反映した『実質的正確さ』を持つことが、予算および決算には求められる件について伺います。
今回の質問にあたって、地方公営企業法や同法施行令や、同法施行規則をはじめ、総務省が出した通達、通知などあらゆる法令や資料をチェックした結果、現在の法令上は、今回指摘した貸し付けを、正式な予算書、決算書に記載する義務を課した条文が存在していないことがわかりました。
その為、これまで市が議会に提出してきた予算書、予算説明資料、決算書、決算説明資料などにこの貸し付けが記されたことは一度も無いにも関わらず、法令上の形式的正確さは備えていることになります。
しかし、会計上必要なのは、『形式的正確さ』だけではありません。
特に決算は、全ての利害関係者にわかりやすく実態を説明する、『実質的正確さ』が必要です。
それが、説明責任を果たすということになります。
先に述べたようにこの巨額な貸し付けは、手続きも市長決裁だけで、支出がなされた事実も、返済がなされているのかも、市民も議会も誰も知る事ができません。
つまり、説明責任が果たされていないのです。
僕は議員になる前は民間企業の財務部に在籍していたので、当然会計ルールについては必死に勉強し実務にあたり、決算になれば財務諸表も作成し、監査法人による監査にも立ち会ってきました。
そんな民間企業の会計基準や決算の場では当たり前のことが、この貸し付けに関する事務では行まわれていないと感じます。
例えば『継続企業の前提に関する開示』というルールがあり、民間企業では、破綻懸念が存在するときは必ず財務諸表に注記しなければならず、ステークホルダー（財務諸表利用者や利害関係者）にそのことを伝える義務があります。
指定管理導入から6年が経った市民病院の財政規模は、事業収益と資本的収入を合計しても13億6,689万円です。
13億円の収入しかない市民病院に対して、毎年本市が、8億5千万円から12億円も貸し付けなければ、市民病院が経営できないのが実態です。
この貸し付けがなければ、市民病院では資金ショートが毎年起こっているという実態は、市民も議会も絶対に知っていなければならない会計上の懸念事項です。
そもそもこんな巨額な『金銭消費貸借契約』は、会計上、極めて高い『金銭的重要性』を持っており、絶対に利害関係者に伝えねばならない事項です。
説明責任を果たす上では、民間企業であろうと、地方公営企業であろうと、こんな重要事項を伝えるのは当然のことだと僕は考えます。
そこで市長に伺います。
予算も決算も全ての取引の実態を適切に反映すべきですが、今のやり方では病院事業会計と市民病院の経営実態を正確に知ることはできません。
たとえ法令の定めで作成する予算書と決算書への記載義務が無くても、市民と議会をはじめとする利害関係者すべてに対して、実質的な会計情報を提供する必要があります。
【質問】
したがって、来年度も貸し付けを行うのであれば、予算時には、本市が独自に作成している予算説明資料に、その事実と金額と貸付条件などを新たに記述する。決算時には、決算説明資料に同様に、貸し付け実績と返済実績などを新たに記述するなど、何らかの形で必ず市民と議会に対して説明責任を果たすべきではないでしょうか。
お答えください。
市長の答弁
今回の運転資金の貸し付けついては、法令に基づいて適正に処理をしていますけれども、予算書、決算書等への記載の仕方については、工夫をして明記をしていきたいと思います。
フジノの質問
しつこいんですが、もう1回確認させて下さい。
【質問】
工夫をして明記をする、というのは、『書く』ということでよろしいんですね。
市長の答弁
そういうことです。
フジノの質問
次の質問に移ります。
実質的には6年にわたる『長期貸付金』であるにも関わらず、単年度で貸し付けと返済を繰り返すことで、財務諸表に計上してこなかった経緯について伺います。
みなさまにやはり問題意識を共有していただきたいので、会計の基本ルールを少しだけ説明いたします。
一年以内に返済が終わる貸し付けがなされた場合、勘定科目は『短期貸付金』となります。一方、一年を超える貸付の勘定科目は『長期貸付金』です。
短期・長期いずれの貸付であっても、計上されれば、当然ながら貸借対照表をはじめ財務諸表全体に影響を与えるものです。
もうひとつ知っていただきたいことがあります。
それは、単年度転がし、略して『単コロ』という会計操作についてです。
全国の自治体で負債隠しの慣行として行なわれてきました。財政破綻した夕張が行なっていたことで知られましたが、今年8月22日の朝日新聞の調査報道によれば、全国85自治体で2,336億円の単コロなどの会計操作が、今も行なわれていることがわかりました。
実質的には一年以上の貸し付けである『長期貸付金』を、年度始めに貸し付けて、年度末直前に返済をします。
貸借対照表は年度末の3月31日時点の財政状態を表すので、4月に貸して3月31日よりも前に全額返済してしまえば、貸借対照表にその金額は載りません。
このように単年度の貸付けと返済を、翌年もその翌年も繰り返してずっと続く長期ローンを隠す会計操作を『単コロ』と呼びます。
この仕組みを悪用して、本来は資金不足で貸付金が必要な自治体と外郭団体などが、借金ゼロの健全経営に見せかけてきました。
総務省は2014年に策定した指針の中で、違法ではないが不適切であり、避けるべきだと指摘しました。
実は今回取り上げている本市の貸し付けも、方法は『単コロ』と同じで、同一年度で貸し付けと返済を繰り返してきました。
例えば平成27年度の場合、平成27年4月14日に貸し付けを行い、平成28年3月17日に全額返済されました。しかし翌4月には再び貸付を行ないました。
この取引は、外見上は『短期貸付』ですが、実質的には7年に及ぶ『長期貸付』です。
さらに同一年度内に貸し付けと返済を行うことで、本市病院事業会計および市民病院の貸借対照表と損益計算書にこの貸付は、『短期貸付金』としてさえ計上されません。
そのおかげで、表面上の市民病院の経営は、資金ショートも存在しておらず、赤字も減って、26年度は黒字になったことから、「指定管理者制度の導入の効果が出た」と高く評価されました。
しかし、繰り返しますが、これは実態を表していません。
僕は9月23日の予算決算常任委員会・全体会において、この貸し付けの実態は『長期貸付』であり、市民病院の経営状態を実態よりもよく見せる為の会計操作と受け止められても仕方がないのではないかと指摘しました。
答弁に立った代表監査委員は、『単コロ』に触れ、現行法令では違法では無いが実質的には僕の指摘のとおり『長期貸付金』のような形になると述べました。
僕には本市の姿勢が全く理解できません。
何故ならば、巨額の赤字を抱えていた直営時代の市民病院の経営状況からすれば、新たに指定管理者制度を導入しても、長期間にわたって運転資金がショートすることは明らかで、そのことは議会も充分に理解していたからです。
また市民病院の指定管理者を引き受けるうえで、本市が貸し付けを行なうことが、地域医療振興協会側が出した絶対条件だった、とのことです。
こうした事情を考えれば、『単コロ』と受け止められる貸付方法を取る必要は全く無かったはずです。
つまり、正々堂々と長期貸付金として予算に計上しても、議会は指定管理者制度の導入を支持した訳ですから、予算案をそのまま可決したはずです。
決算時にも実質的な市民病院の財務状態をそのまま報告すれば、説明責任も果たすことができました。
そこで市長に伺います。
【質問】
それにも関わらず、なぜあえて単年度で貸し借りを繰り返す『単コロ』と批判される方法を今まで取ってきたのでしょうか。お答えください。
市長の答弁
まず、今回のこの貸し付けは『単コロ』には当たらないと考えています。
基本的に自治体で『単コロ』と言われて批判をされるべきは、出納整理期間を用いた会計操作であるというふうに認識していますので、年度内で貸し借りが終わるこういった貸し付けについては『単コロ』ではない、とそのように思っています。
その上で、今回の貸付というのはあくまで、診療報酬が現金で入ってくるまでの2か月のタイムラグを埋めるための資金を手当てしたものである、とその2か月後には必ず健康保険組合等から入金がされるということで、長期の貸付というのは、考え方としてあるかもしれませんが、基本的には、ご指摘いただいたように、担保が無い、という状態の中では、このリスクを減らしていく為に、短期貸付という手法を取っているということです。
フジノの質問
結局、何故『単コロ』と呼ばれてもおかしくない方法を取ってきたのかのご説明はいただけませんでした。
【質問】
もう一度、ご説明いただけますか。
市長の答弁
当然、資金の貸し付けをするということで、担保等を取っていればその安全性というのは図れる訳ですが、今回は担保を取っていない。そういう手法の中では短期でしっかりと確実に返してもらうということが、安全性という観点で望ましいだろうと、そういう判断です。
フジノの質問
市長が考える「安全性を取った」ということが、実は市民にとっては大変なリスクを負わせていることをご理解いただけなかったのかなと思い、たいへん残念です。
次の質問に移ります。
実質的には『長期貸付金』であるにも関わらず、単年度での貸し付けと返済を今後も続ける限り、市民病院の経営状態を対外的に良好に見せかけるための意図的な会計操作だとの指摘は免れないと、僕は考えています。
そこで市長に伺います。
【質問】
したがって、今後も貸し付けを続けるならば、この方法も会計上の扱いも、根本的に見直すべきではないでしょうか。お答えください。
市長の答弁
病院のこの事業会計が、いわゆる、この短期の貸し付けによって良好に見えるようになる、というようなことは、実は無いと思っています。
特に、経常収支には、たとえ仮に『長期貸付金』で手当てをしたとしても、影響はしないですから、赤字補てんのための『運営交付金』というものが増えたりする訳ではありません。
ですので、この『短期貸付』という手法を取ることによって、経営状態が良く見える、というふうにはならない、というふうに認識をしています。
フジノの質問
残念ながら、認識のずれは埋められないということが分かりました。
では、ほかの全ての会計についてもぜひ確認したいと思います。
【質問】
年度内に貸し付けと返済を繰り返す貸し付けを行っている事例は、他にも存在しているのでしょうか。
お答え下さい。
市長の答弁
先ほど、予算書に計上して年度内に貸し付けしているのは6事業ある、というふうに申し上げました。
もう少し丁寧に申し上げれば、長期の貸し付けで行なっているのが１、支出が無いものの予算計上しているものが１ありますので、予算書には全てで8事業あります。
ただ、単年度で、という意味では6事業になります。6事業のうち4件は預託事業、それ以外の2件は預託事業ではない、ということです。
フジノの質問
ありがとうございます。
この預託事業については良く理解しておりますので、不健全なものは他には無いということで、この点については大変安心できました。
最後に、12億円もの貸し付けを、貸し倒れのリスクを考えずに無担保で行なっていることは、明らかに本市側の『任務懈怠』であり、『基本協定書』第20条を廃止して貸し付けを止めるか、今後も貸し付けを継続するならば、何らかの担保を取るべき件について伺います。
地域医療振興協会は、本市の市民病院とうわまち病院だけでなく、全国で約70の診療所や病院などを幅広く運営しています。
これだけ規模が大きく、全国で活動している以上、地域医療振興協会に何らかの経営リスクが生じて、本市の貸し付けに返済ができなくなる可能性、つまり貸し倒れを想定して対応することが必要です。
本市の経営トップである市長には、当然その責任があります。
けれどもこれまで本市は、12億円もの巨額の貸し付けを一切の担保を取らずに無担保で行ってきました。これは極めて危険です。
将来、地域医療振興協会に何らかの経営危機が起こった場合、地域医療振興協会が全国で持っているたくさんの債務の中から、まずは担保を取られている債務への対応を優先するのが常識ですから、無担保の本市による貸付金への対応は、当然ながら優先順位は極めて低くなります。
つまり、12億円が回収できなくなる、という本市にとって大きな損失が起こるリスクがあるにも関わらず、現在は備えを怠っています。
『会社法』には、『任務懈怠責任』が定められています。
会社の取締役等が、その業務を誠実に行わない為に会社に損害を与えた場合に負う責任で、その役員は株主や社員にたいして、損害賠償責任を負います。
本市が現状のまま貸し付けを続けることは、明らかに市長の『任務懈怠』であって、即刻改善すべきです。
そこで伺います。
【質問】
『基本協定書』第20条を廃止して貸し付けを止めるか、今後も貸し付けを継続するならば、早急に何らかの担保を取るべきです。
いつまでに、どのような改善策を取るのでしょうか。市長のお考えをお聞かせ下さい。
市長の答弁
監査委員からもご指摘をいただいていますので、安全性の確保という観点で、指定管理者の次期の指定の際には、具体的な担保を取るなどの方法によって、安全性というものを確保していきたい、とそのように考えています。
フジノの質問
先ほどの答弁で「次期の指定管理者の選定においては改めたい」ということで、これは一歩前進ではあるのですけれども、今年度も貸し付けている訳です。
そして、来年度も貸付けるですよね、きっと。
その時にもしものことが起こった場合は、市長、あなた個人の責任ですよ、これ。『任務懈怠』ですから。
【質問】
市民から損害賠償訴訟を起こされても、今、改善を求める質問もはっきり行いましたが。市長、あなた個人の責任になりますよ。それでも来年からはやらないんですか。
市長の答弁
当初の基本協定書の存在がありますので、次期指定管理者の選定の際に対応したいと思っています。
フジノの質問
これは、助け船の質問です。
監査委員からも指摘を受けて、議会からも厳しく指摘をして、これだけ大きな事態の変化が起こった訳ですから、指定管理者に対して、『基本協定書』にはこう書いてあるけれども、担保が必要だというふうな意見が強いということで、市長の『任務懈怠』を免れることができる。
【質問】
それにも関わらず、来年度何も担保を取らないんですか。
市長の答弁
すでに、指定管理の次の次期というのが平成30年ということで詰まっていますので、その時期で充分、責任というのは確保できるだろうと思っています。
フジノの質問
たいへんしつこいですけれども、経営というのは生き物ですし、それから今の社会状況をみていても、昨日も日経平均1万7,000円に急伸しましたね。
こういうふうに、経済は常に動いている訳です。
今、指定管理者を受けて頂いている地域医療振興協会は半官半民のような存在ですから「潰れることは無い」と言われていますが、何が起こるか絶対にはわからないわけです。
その先のリスクを取り除きましょうよ、と言っている。それだけのことなんです。
まだ次期更新まで、指定が更新されるまで何年ありますか。
平成30年度までまだ時間があるじゃないですか。
その間も市長ひとりが賠償責任を負うんだと、僕は受け止めています。
【質問】
この改善要求は市長への助け舟だと、僕は思っているんですけれども、それでも担保の設定はできない。どうしてなんですか。
市長の答弁
ご意見をいただいたばかりですし、指定管理者側の考え方というのも一緒になって詰めていく必要があると思っています。
ですので、協議は速やかにスタートしたいというふうに思っていますが、「いつまでに」という質問には、「少なくても次期指定管理者選考の時までに」とそういう答弁にさせていただきました。
フジノの質問
最後に伺いたいんですが、指定管理者との協議は速やかに進めていただけるということは、大変良いことだと思います。
市長の先ほどのご答弁、僕は「最低限、次期更新には盛り込みます」と受け止めたいです。
【質問】
指定管理者とこれから交渉をして、もしその担保、それが土地建物なのか、それとも預金に対する質権なのかわかりませんけれども、設定が可能になるのであれば早急に導入していただきたい、というふうに申し上げたいと思いますが、いかがでしょうか。
市長の答弁
わたしの答弁の趣旨も、いつまでに、と言われましたので、次期指定管理者選定までに、という趣旨で答弁をさせていただきましたので、協議が成れば速やかに対応したいと思います。